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【在中欧商学院的演讲】2014年底,财政部公布了30个PPP示范项目名单,节能环保领域达到12个,节能环保项目和PPP模式的结合是大势所趋,到底国家为什么要如此大力推广PPP模式? PPP模式在我国发展经历了怎样的前世今生?要想真正走的长远,需要解决那些根本问题?请听大岳咨询有限公司总经理、著名城市开发专家金永祥先生为你一一道来。

实录:

非常高兴有机会来到中欧商学院跟大家分享PPP这个话题,我想聊一下我们对政策的理解。大岳咨询公司成立于96年,在大约20年的时间里我们一直在做PPP项目,在120多个城市完成了500多个项目,去年PPP升温我们也跟着热了起来。项目确实多,多到什么程度?正在做的有###个以上,每次出差回来都要签一堆合同,那天记者问我有多少项目我都不敢说,怕他们借题发挥也怕被坏人利用。我们也帮助国家发改委、财政部还有其他的部委做PPP的研究和政策制定工作。做这些项目又参与了一些政策制定工作,对PPP算有所了解了,所以今天谈谈体会。

实际上我们国家PPP弄的比较早,上个世纪80年代开始出现BOT,最早是在深圳就有了PPP,到现在有30年的时间。我国的PPP经历了5个阶段:

第一个阶段是1993年之前。随着改革开放,外资进入我们国家,有一部分资金进入到基础设施领域,就是PPP。那时候社会资本就是外资,进入到这个领域还是比较敏感的,那时的审批也没有什么政策,基本上是省政府向中央领导汇报,领导点头了就开始做。

第二个阶段是1993年到2002年,是PPP的试点阶段。1993年的时候,当时我们领导出国考察弄回来BOT,国家花费了大量资金请国际顾问,广西来宾B电厂BOT项目花了4700万元请国际咨询公司。今天关于PPP的知识和方法论都来自于那时候,那时候我在北京市计划委员会工作,也做PPP、BOT的研究,但我们真正懂了PPP是国家计委请国际专家给我们讲的。

第三阶段是2003年到2008年,这个阶段PPP发展非常快。有一件事情起到了关键作用,我们的政府和设计院进行可行性研究算出来北京第十自来水厂的水价合一吨水6.9块,后来采用BOT模式竞标结果是1.15块,这个事情刺激到了原来的住建部部长汪光焘,他把有关人员叫到办公室一顿臭骂,他去住建部后推动市场化改革,也就是PPP。兰州威立雅是这个阶段的代表性项目,因为这个事情被泼脏水,4个亿的资产能卖17个亿是整个行业震惊了,那么我们的公用体制效率有多低呀!PPP是市场化,最典型的特征是竞争,没有竞争的PPP肯定是灾难,那时候溢价频发是竞争的结果。现在回过头看历史,兰州威立雅比较典型,溢价也没有什么真正的意义。任何一个系统都是这样的一个过程,放开以后一定是要重新寻找自己的市场定位的,那段时间是市场化特征非常明显的阶段。

第四个阶段是2009年到2012年,美国人生病,我们推出了一个“4万亿”刺激计划,今天经济社会发展领域面临一切问题的根源都在这。那时候最典型的特点是已经做的PPP项目,政府有钱了买回来。 很多进行中的PPP项目就停下来了,我们在一个省会城市做地铁项目,忙了一年把PPP方案做出来,市长要听,我去给他汇报,主管副市长当场就说:“老金你不要说了,下个礼拜什么都没有我就可以弄100亿,你相信吗”。我没有什么不相信,一个礼拜以后发改委给我们打电话说我们的项目停下来,他们拿到300亿,建行先妥协了给100亿,另外两家银行也要分别给100亿,而且只要你要我就给你,后来基础设施的投资成本在不停的往上涨。这就是PPP的反复阶段。

那么钱哪去了?一部分进入城投公司,另外一部分进入央企,那时候他们做的PPP叫“地方政府与央企对接”,我们也给他们搞了很多的对接会。导致很多项目该投的投了,不该投的也投了,最后全社会的效率越来越低,即便50%的项目做得好,但是有几个项目不好,全社会的效率都降下来了。

过去的十年城镇化,我们取得了辉煌的成绩,我们的城镇化和美国的高科技被称为世界经济的发动机,但我们城镇化是靠土地和借贷搞起来的,那时候地方贷很多,出现了问题,所以十八大以后PPP受到重视,进入一个全新的普及阶段。

十八大受到重视以后,各个地方搞研究、搞研讨、搞培训,一系列的工作都在进行,各个省也在推出大量的PPP项目,前一段时间有记者对这个事情感兴趣,说“推出了上万亿的项目怎么没有多少落地的呢?”只有百分之十几。那我们的PPP到底行不行?还搞不搞?我们参与了政府部门政策制订的工作,我觉得PPP已经成为不可逆转政策。以前政府用财政投资,或者政府举债,建这些设施为市民提供公共产品和公共服务。现在做PPP是什么意思?就是政府现在不投这些产品了,让社会资本来做,让它来建设来经营,政府负责监管公共产品和公共服务的供给。这个东西是外来的,最早起源于土耳其。

土耳其上个世纪80年代发生一件事情,那时候中等发达国家发生了债务危机,欠了很多外债还不起钱还要发展经济,国际承包商要施工业务,双方一拍即合,就做出来BOT。这个跟我们今天的情况很相似,现在地方政府可以说债台高筑,我们也要发展经济,财政收入没有下滑的地方很少。这种情况下,我们怎么干?我们的工程公司需要不需要业务?我们的现在情况跟土耳其非常的相似。

PPP另外一个起源在英国,80年代末期英国撒切尔夫人当政,他们的效率也非常的低,英国也要提高效率,他们搞了私有化,在基础设施领域就是PPP。所以我们面临的形势跟英国当时面临的形势是有过之无不及,我们的说法是要转变发展方式。所以我们政府今天选择PPP是有国际经验可以借鉴的。

除了PPP我们还有没有其他的选择?过去十年中国经济高速发展,真正的动力来源只有两个:一个是土地来源,十年前我们的土地资源很多,同时我们住房需求非常旺盛,住房需求旺盛和丰富的土地资源形成了土地财政,现在还有吗?有一件事情改变了这种现实,户均套数除了个别城市全部超过了1,需求在下降,这是一个问题。另外一个问题是什么?就是政府信用,十年前政府欠债很少,过去十年政府大量的举债,靠平台公司举债,现在43号文以后各个地方都在清理,实际上中央政府最担心的就是这个事。现在两个动力源没有了,我们就选择PPP让社会资本来做。

社会资本不赚钱行吗?不赚钱的事情他们不会干,但是PPP的整个逻辑在哪呢?为什么说PPP会给我们带来经济发展?PPP项目一定要有现金流,这种现金流来源于政府购买服务、使用者付费或者开放性收入。来源于财政付费的收入肯定是受到限制了,真正的逻辑在于使用者付费,意味着要理顺价格机制。我们现在的公共产品和公共服务价格比较低,我们要新型城镇化、要提高城市品质,我们必须自己花钱。PPP就是选择了后者,谁享受服务、谁想提高生活品质,谁就要付费。理顺价格机制后,PPP的现金流就有了,这个事情就能够推动起来,就能够推动经济社会的发展。我们说经济发展有几架马车,没有投资这驾马车是不行的,靠什么搞投资,就是PPP,支撑PPP的就是理顺价格机制。

PPP是不可逆转的政策选择,PPP做的好我们的经济就会发展,如果做的不好,说不定就会落入中等收入陷井。谢谢!

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金永祥

金永祥

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大岳咨询公司总经理、大岳研究院院长。在马凯副总理主持的《中英经济财金对话》上代表中方发言、亚行技援-国家发改委特许经营立法研究项目首席专家、住建部海绵城市专家委员会成员和市长学院客座教授。带领团队完成了500多PPP项目,包括北京地铁四号线和池州模式等著名PPP项目,编写出版PPP书籍十余部。

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