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世界各国对特许经营有不同的认识,我国实践中的特许经营是政府管理垄断行业的一种制度安排,既有国有企业的特许经营,也有社会资本的特许经营,后者是PPP的重要组成部分。在国有体制下特许经营制度未受重视,广泛存在政企不分的情况,在垄断行业引入社会资本后,理顺政府和社会资本的边界成为社会资本参与垄断行业的必要条件,特许经营制度的重要性凸显。PPP可以分为垄断行业的PPP和非垄断行业的PPP,垄断行业里的PPP项目一般要实行特许经营制度。特许经营与PPP既有区别也有交集。

425日国家发改委等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。办法第一条规定,“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率,保护特许经营者合法权益,保障社会公共利益和公共安全,促进经济社会持续健康发展,制定本办法”。很明显,办法的重点在于社会资本参与基础设施和公用事业,也就是PPP,明确了特许经营的规则和政策支持,将为PPP项目的顺利推进创造有利条件。

第一,与财政部门管理PPP的政策进行了衔接。办法第十一条规定,“需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的,由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定”。财政部门就可行性缺口补助和物有所值评估已经出台了一些政策,有些政策还在研究制定之中,这种衔接保证了不同政府部门之间出台政策的一致性,有利于有关各方理解和贯彻中央政府的政策精神和取得良好的实施效果。

第二,明确了特许经营的责任主体和机制。关于实施方案的提出,办法规定,县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门可以根据经济社会发展需求,以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等,提出特许经营项目实施方案。关于审批机制,办法规定,项目提出部门依托本级人民政府建立的部门协调机制,会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的,各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。项目提出部门综合各部门书面审查意见,报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。

第三,强调通过竞争方式选择特许经营者。办法第十五条规定,“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案,应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者”。竞争要求反映了市场经济的基本特征,是实现物有所值的机制保证。相应的也意味着,通过非竞争方式选择的特许经营者可能会面临一定的政策风险。

第四,特许经营期限可以突破三十年。办法第六条规定,基础设施和公用事业特许经营期限最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况,约定超过前款规定的特许经营期限。原建设部2004年发布的《市政公用事业特许经营管理办法》第十二条规定特许经营期限最长不得超过30年,这次办法在特许期限方面有了突破,更符合实际情况。

第五,特许经营者可以经营与特许项目相关的其它业务。办法第十九条规定,向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的,可由政府提供可行性缺口补助,包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。这意味着,特许经营者不仅可以经营特许经营项目,还可以经营与特许经营项目相关的其它业务,后者的经营收入将作为特许经营者收入的组成部分,为准经营性和非经营性项目的方案设计提供了灵活性。

第六,政府可以承诺减少同类项目竞争。办法第二十一条规定,政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺。防止同类竞争有利于项目的市场需求,使项目对社会资本更有吸引力,尤其是交通基础设施项目。这种安排将使地方政府加强项目的前期工作,更加认真更加慎重对待自己做出的承诺,减少草率签约现象。

第七,简化审批程序。办法第二十二条规定, 特许经营者根据特许经营协议,需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的,有关部门在进行审核时,应当简化审核内容,优化办理流程,缩短办理时限,对于本部门在实施方案阶段出具书面审查意见已经明确的事项,不再作重复审查。不再做重复审查的规定从另一个角度对前期工作提出了要求,可以限制地方政府随意违约的行为,改变地方政府“关门打狗”的被动形象,提高特许经营项目的投资效率。

第八,提供金融支持。办法第二十三条规定,“政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持,对符合条件的项目,贷款期限最长可达 30年。探索利用特许经营项目预期收益质押贷款,支持利用相关收益作为还款来源”。第二十四条又规定鼓励特许经营项目发行项目收益债券等。这些规定一方面为特许经营项目提供了优惠的信贷条件,有利于项目融资方式在特许经营项目中的推广,破解社会资本高杠杆条件下的融资难题,另一方面开发性金融在特许经营领域与商业金融有一定的竞争性,会引导商业金融机构为特许经营提供优惠条件,从而推动适应PPP发展的金融改革。

第九,产业基金可以为项目提供资本金。办法第二十四条规定,国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。我国参与PPP的社会资本负债率普遍较高,产业基金为项目提供资本金的规定会扩大社会资本的来源,进而推动PPP的快速发展。同时,随着环境的变化,大量银行表外资金、社保资金及保险资金正在寻找新的出路,特许经营项目可以通过产业基金的形式为这些资金提供比较安全的投资机会,通过市场手段优化配置了社会资源。

第十,政府为特许经营项目提供资金支持。办法第二十五条规定,县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金,并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式,支持有关特许经营项目建设运营。引导基金在特许经营项目中属于劣后资金,其参与项目不仅可以减少社会资本的资金压力,更是为项目的增信,上级政府部门设立的引导基金参与地方的特许经营项目有利于规范地方特许经营项目。

特许经营管理办法是特许经营制度建设的一种过渡性安排,适应了当下PPP高速发展的迫切需要,可以激发社会资本的投资热情,有利于我国经济的中长期稳定增长。作为特许经营管理制度,还有很多内容需要研究完善,比如,办法第二条规定“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动,适用本办法”,一个“等”字意味着还有些行业可以实行特许经营但有待进一步研究明确。《特许经营法》立法工作还应该继续下去。(大岳咨询政策解读)

 

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金永祥

金永祥

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大岳咨询公司总经理、大岳研究院院长。在马凯副总理主持的《中英经济财金对话》上代表中方发言、亚行技援-国家发改委特许经营立法研究项目首席专家、住建部海绵城市专家委员会成员和市长学院客座教授。带领团队完成了500多PPP项目,包括北京地铁四号线和池州模式等著名PPP项目,编写出版PPP书籍十余部。

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