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经济观察报记者  杜涛 赵旦 李孜

等待了16年,金永祥终于有机会看到他下海后的第一单大生意,顺利结出果实。

北京第十供水厂,首个直接利用外资建设基础设施的试点项目,即将在今年年底建成投产,为北京东部包括CBD、通州、亦庄等区域供水。继成都的威立雅项目之后,这是全国第二个水务类PPP(Public-Private-Partner-ship)项目,启动于1998年。

曾担任过北京市计委官员的金永祥,当时以北京大岳咨询公司总经理的身份担当总顾问,全程参与了项目的招投标。直到现在,他仍然恨透了当时经常像吵架一样讨论项目文件的老外顾问团。“他骂我们的英文文件是垃圾!那个时候要做英文文件,外国的律师不希望我们碰英文文件,觉得我们英文不行,要知道,我们给他的小时费就得100多美金!”金永祥说。

但在随后的合作中,金永祥不得不承认,在大部分中国人尚未搞清PPP这三个词之前,老外已经把所谓“公私合营”研究得透透的了。当时,34家跨国公司和银行购买资格预审文件,7家联合体共19家公司提交资格申请文件,最终招标委员会选择了5家联合体共12家公司参加项目投标,分别来自法国、英国、日本、意大利和香港。评标期间,各种法律文件打印了2000多页,评标资料更是装满了两辆大卡车。“事前制定严密的游戏规则,遇到困难时根据游戏规则维护自身利益,是PPP项目最大的亮点。”金永祥说,这个试点项目北京当时就想招外商,因为只有用外国人,才能把这种项目整个的玩法、项目规则摸清楚。

事情的发展比他想象的更有戏剧性。

十几年间,险情频频出现:水源地供需倒挂、政府中途萌生退意、外资伙伴突然出局、土地价格一路飙涨……中国此后许多PPP项目可能碰到的麻烦,这个项目几乎一个不拉都遭遇了,并成为当时亚洲地区唯一经常被全球媒体跟踪的热点头条。

最终,一家非常懂中国国情的外资企业接手了这个项目,这家企业的老板,是一位美籍华人。

起步

金永祥是在击败了另一家与计委有关系的咨询公司后,成功担纲总顾问的。

据他回忆,当时他在咨询公司抽调了五六个人专门做这个项目,加上律师、中介机构、政府部门,整个项目运作队伍有三四十人。其中,澳大利亚一家名叫BDW的律师事务所和国际财务顾问毕马威公司入选了顾问团队,而北京市负责这个项目的是当时的的副市长汪光焘,即后来的建设部部长。

第十供水厂是北京市“九五”计划提出的项目。在确定运作方式时,北京市政府进行了多种方式的比较,基本目标是政府不再直接投资。但最初与国内机构进行协商时,由于前者对水价要求太高,最终放弃。随后,北京市政府决定采用BOT方式来建设——也就是现在所说PPP模式的其中一种,而且规定只允许外国投资人参加投标。“当时民间资本比较弱,而且试点项目是要找规则,想搞清楚以后基础设施项目到底怎么做,这点国内的公司就做不了,基本上到投标的时候就只剩国际公司了。”金永祥说。

整个项目从1999年开始做方案,然后是招商环节,直至1999年底招标结束,这时,问题也开始浮现。

最终入选的5家联合体共12家公司,包括日本三菱和英国安格利安的联合体、法国苏伊士和香港新世界[1.61% 资金 研报]的联合、英国泰晤士和日本三井的联合体,法国威立雅,以及意大利的一家水务公司。项目组要求这些公司提供中英文标书,然而,苏伊士只在英文标书上签了字,而没有在中文标书上签字,这个小小的技术性问题,引发了一场持续一年之久的关于法律效力的大讨论,著名法学家江平、沈达明均参与了这场论战,但北京市政府的态度一直很谨慎,迟迟不下定论。

当时苏伊士曾和项目组沟通,认为即使没签中文标书也是有效的,但竞争对手三菱认为,这种标书是无效的。当时苏伊士的标书报价是每吨1.1元,三菱的报价排在了苏伊士的后面,每吨1.39元。为此,三菱公司还专门派人去项目组询问,什么时间苏伊士的标书能作废。

最终论证的结果是,标书应该废掉,苏伊士只能出局。金永祥说,通过这件事,中国公司学到的第一个做PPP项目的经验就是:标书不符合中国政府要求的,直接作废。这也给在中国寻找生意的水务巨头们提了一个醒——傲慢必将酿造苦果。

2000年,北京第十供水厂项目定下了日本三菱和英国安格利安,两家水务公司随后成立了专门用于该项目的合资公司——北京安菱水务科技有限公司(下称“安菱联合体”)。经历了招投标的一番折腾,入围的这两家企业并不知道,等待他们的是另一份苦恼。

推迟

2000年8月,北京颁布了《北京市三、四环路内工业企业搬迁实施方案》,计划用五年左右的时间,使规划市中心区内的工业用地比例降至7%。其中,当年就搬迁了三环内20家的污染扰民企业。

随后,为了迎接奥运,北京市又发布了《北京奥运行动规划》,要求在2008年之前重点加强冶金、化工、电力、水泥等行业生产污染控制,东南郊化工区和四环路内200家左右污染企业将全部完成调整搬迁工作,特别提出首钢完成减产200万吨钢和结构调整目标。

企业外迁,对于当时的北京空气环境和转变经济发展方式都是有利的,但是对于第十供水厂这个项目,却是一个致命的打击:因为北京的用水量下降了,要不要建水厂,这是一个问题。“现在北京的用水量大概将近300万吨,与1999年那时用水量差不多。起初规划建水厂时,是预计东部地区用水量会上升,但由于工业企业外迁,用水量反而下降了,北京市政府建水厂的意愿就不那么强烈了,因为做起来后水没法卖出去。”金永祥说。

更要命的是,第十供水厂原本规划的是从北京密云水库引水,但2000年后那里一直处于干旱状态,没水源了。金永祥说,“以前密云水库的存水是30亿立方,但后来一是不下雨,水量补充有限;二是水库上游的潮白河,在河北省地区开始截流,农民把水截了。”

北京市政府在建新水厂这件事上不积极了,两家水务公司立刻面临一个问题:投资人需要融资,而且这又是国际项目,如果政府不支持,投资人就完不成融资;即便政府支持了,如果项目建起来无法达到预期的收益,比如用水量增长带来的收益,无法弥补低水价的运营成本和前期建设成本,投资人也损失了,同时政府也算违约了。

最终,北京市政府选择了推迟第十供水厂的建设,时间是在2002年。金永祥认为,政府在规划供水项目的时候,无法考虑到像密云水库断水和工业企业外迁这样的变量,而且用水量下降是任何人都预测不到,推迟建设对北京市政府来讲,也是一件比较难处理的事情。

为此,三菱和安格里安组成的安菱联合体与北京市政府僵持了两年。2004年7月,安菱联合体正式向北京市提出终止项目的书面请求,要求赔付2000万美金的违约款,并转让手中所持的项目股份。

面对这意想不到的变故,考虑到未来新水厂建设的必要性,以及北京市政基础设施改革的第一个项目所带来的国际影响,北京市政府仍然希望能将项目继续下去。

这个时候,一家有外资背景的神秘公司出现了,这家名叫金州环境的水务公司,联合国企北控水务和北京自来水公司,接受了安菱联合体所转让的股权。

接盘

金州环境其实在第十供水厂刚刚定标的时候就已经出场了。只不过那时它只是安菱联合体的顾问公司和指定总承包商,谁也没有想到,金州环境成了最后的接盘者。

金州环境的官方网站显示,这是一家在中国给排水和固废处理领域进行项目投资并提供专业服务的集团化公司,作为美国金州控股集团的子公司,负责金州在华的环境业务。2006年,金州环境曾通过组建联合体,先后中标北京奥运主体育场和奥林匹克水上公园的循环水处理系统项目。

蒋超,美籍华人,现在是金州环境集团董事长。他说,接盘第十供水厂项目时,“我们确实承担了很多风险”。其中,最大的风险是土地。

第十供水厂位于北京市定福庄,东五环边上。1999年,项目首次与三菱、安格里安谈判时,土地采取的是划拨方式,以当时北京的地价来算,即使要买下这块地,代价也并不高。但到了金州环境接手时,定福庄这块地需要用3200万美金才能买下,当时是2006年前后。

从那时到现在,北京的地价已经水涨船高。由于迟迟没有开工,五环边上的这块地已经涨到了八九亿元,几乎是2006年的四倍。为此,北京市政府专门对金州环境提供了2亿元的补贴,以减少地价抬升对接盘企业带来的损失。

目前,第十供水厂的项目公司安菱联合体,其公司名称得以保留,但股权关系发生了实质性变化。据蒋超介绍,新的安菱联合体中,金州环境和北控水务在其中占67%,北京自来水公司占33%。其中,北京自来水是完全的国有性质,北控水务是国有控股,金州环境属于外资,蒋超一直认为这是一个真正的混合所有制的典范。

金永祥说,现在接盘第十供水厂项目其实是个好时机,因为北京东部的用水量,随着通州开始建新城已经提高了预期;同时南水北调工程将在今年内入京,水源也有了保障。

而蒋超对中国PPP的看法则是,稍微有一点现金流的项目,企业会愿意来做的,政府应该稍微贴补一点,这个项目就由企业来搞,因为项目运作还需要足够的知识和经验。而剩下的没有现金流的项目,如养老、医疗、教育、扶贫等等,就应该由政府的财政收入去支撑。

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金永祥

金永祥

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大岳咨询公司总经理、大岳研究院院长。在马凯副总理主持的《中英经济财金对话》上代表中方发言、亚行技援-国家发改委特许经营立法研究项目首席专家、住建部海绵城市专家委员会成员和市长学院客座教授。带领团队完成了500多PPP项目,包括北京地铁四号线和池州模式等著名PPP项目,编写出版PPP书籍十余部。

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