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我今天分两个部分进行点评，一是就事论事结合陈董事长的经验介绍谈谈对刺桐大桥BOT项目的看法，二是结合这个案例谈谈国家正在进行的特许经营立法应该解决什么问题。

首先是对刺桐大桥的点评。

（1）刺桐大桥BOT项目是典型的PPP项目，也是特许经营项目，尽管没有特许经营协议只有一纸公文，项目的特许经营特点非常明显。该项目20年的风雨历程是财政部推动PPP工作和国家发改委推动特许经营立法的一面镜子，其经验教训值得总结借鉴。地方政府和社会投资人参与PPP项目也可以从项目中得到启示。

（2）陈董事长介绍的故事生动曲折，充满着地方政府与社会投资人之间的恩恩怨怨，但我们没有发现任何一方有违约的情况发生。这说明了两点，一是契约精神在项目中得到了体现，双方在整个过程中都按照规则来维护自己的利益，这与很多地区的政府违约形成了对比，具有进步意义；二是项目初期先天不足，留下了很多问题，使双方在20年时间里总扯皮，造成了很大内耗，降低了项目的效率，抵消了改革的成果。

（3）项目的产生过程是不规范的，这可以归结为历史的局限性，20年前懂PPP的人太少，可以理解。但现在必须认识到，政府与国外投资人谈判由于投资人提出条件没有谈成，名流公司不要求任何条件接收了项目的做法，说明外国投资人的做法符合市场规律，名流公司的做法违背了市场规律而受到了惩罚。后期问题的处理也是不规范的，双方没有采取后评估的方式找出问题，再通过谈判一次性解决历史问题，以保证运行的顺畅，而是长期处于纠缠之中，不停进行博弈。项目前期运作的时候没有中介机构的参与，后期出现问题需要解决也没有中介机构提供专业支持。项目收费期到2025年才结束，还是应该通过专业的方式一次性解决问题，腾出时间干点有意义的事情。

（4）假如项目的实际回报水平很差，可能后来的很多故事都不会发生，政府救项目公司的可能性非常大，所以说高回报是问题的根源。PPP项目要有合理的风险分担机制，投资人把交通流量风险担下来期待换取高回报是一种侥幸心理。在我国目前体制下，基础设施的高回报在政治上对主政者是有压力的，有时候回报高了应该通过重新谈判进行调整。

（5）名流获得项目到项目建成期间的表现是可圈可点的，进入运营期公商合作的双方出现了问题，先是政府建了其它几座竞争性桥梁影响了项目的收入，其次是项目公司要进行大桥两侧的土地被拒绝。投资人决定委屈又有苦说不出，为什么呢？这为社会资本介入PPP项目提供了借鉴，不能怕前期工作耽误时间，磨刀不误砍柴工。后来的执行麻烦证明了前期工作不是浪费时间而是非常必要的，市场经济就是要丑话说在前头，亲兄弟明算账。

其次，说说目前正在进行的特许经营立法应该解决的问题。我看到过两个版本，一个是中间版本，是发改委征求意见发给我的，另一个是国家发改委征求地方发改委意见，有两个省发改委让我们帮提意见的版本，后一个应该是最新版本。讨论这两个版本涉及泄密问题，所以不谈，我只是结合一些公开信息，从一个专业从业人员的角度来谈谈对特许经营立法的看法。

特许经营立法的出台应该为刺桐大桥这类项目的运作和执行提供保障，是一件值得期待的事情。如果立法做不到保障PPP项目的运作和执行，立法就没有意义，或者说就没必要做。我国的很多立法是帮倒忙的，特许经营立法最好别造成这种后果。所以，立法要接地气，要解决实际问题，可以适当借鉴国际经验，但不能简单抄写国外的条文或者概念。发达经济体的政企关系是简单的、稳定的，我国政企关系的情况非常复杂，又处于改革之中的不稳定状态，有些事能说有些事不能说也说不清，这是我们和国外的根本区别。

透过这个项目，我们期待当前的特许经营立法能够解决以下问题：

（1）法律的名称要清晰，涉及的概念要准确。目前初步的叫法是《基础设施与公用事业特许经营法》。基础设施的概念包括市政公用基础设施、社会基础设施等，基础设施和公用事业这两个概念不在一个层面上，立法时概念应该准确，也许叫基础设施就够了。另外，基础设施和基础产业在概念上是有差别的，谈基础设施立法，特许的范围最好不涉及基础产业，否则什么都说不清楚。

（2）特许经营法中必须规定特许经营的范围，在确定这个范围时要注意行政许可和特许经营的差别。法律界的人士很少去钻研概念，我们理解特许经营是一种特殊的行政许可，或者说是行政许可加上特许经营协议。有的基础设施需要特许经营，有的可能行政许可就够了，并不需要特许经营。不要什么事都特许经营，但该实行特许经营的也不能漏掉。

（3）特许经营涉及传统国有企业的特许经营和PPP项目公司特许经营两种类型，立法不能光讨论PPP项目公司的特许经营而不讨论传统国有企业的特许经营。传统企业经营基础设施的情况不会消失，如果法律没有涵盖到这种情况，那么在推进特许经营制度时这些企业的经营管理就会没有依据，立法就会暴漏出问题。

（4）政府如何运作管理特许经营。目前政府职能划分的原则性规定是有的，但应该把特许经营的完善作为一件新事务看待，以前特许经营中出现的问题很多与政府职能不清有关，甚至出现了在某一个阶段某政府部门想管特许经营就管，过段时间不想管就又不管了。这里涉及中央政府管什么、如何管，省级政府管什么、如何管，市县级政府管什么、如何管的问题。包括是否需要设立相关的部门和机构，比如是否需要设立跨部门的协调决策机构，是否需要设立从事专业支撑的PPP中心等。这是特许经营立法的核心内容之一，不能回避，用类似“县级人民政府负责”的说法造成过很多麻烦，立法中有必要说清“县级人民政府负责什么、怎么负责”。

（5）对特许经营项目每个阶段的运作要求是什么，在每个阶段由哪些机构做哪些工作（包括公商双方），做不到或者做不好怎么处理。这项工作是实实在在的，需要借鉴国际经验，但更主要的是总结以前的好的做法，同时要注意解决好实践中不规范的问题、法律冲突和盲点问题，比如重复审批问题、土地问题、地方政府的配套改革问题等。这部分是特许经营立法的又一核心内容，这部分说清楚了，从业人员就知道了怎么干。

（6）具体的细枝末节的工作在法律里仅作原则性规定，不应成为法律的主要内容。比如，特许经营协议的条款，仅作原则性规定，说明必须包括的内容就可以了，没必要逐条列出，一个是各项目的具体情况不同，具体条款会有差别；另外一个有些条款如果不适用会给法律执行和监督带来麻烦。但特许经营协议这类具体的工作可以由PPP中心等部门编写指南或范本之类的文件，而且可以针对不同行业不同类型的项目出很多文件，这些工作也可以通过政府采购方式由咨询机构完成。

（7）做好特许经营项目需要吸收以往项目的经验教训，包括国际经验教训，在这方面专业的中介机构可以发挥支点作用。开放的咨询市场比开放的投资市场更有意义。我国处于市场经济的初期阶段，利用外脑被广泛流传，但利用外脑的含义停留在表面，地方保护非常严重，给经济减少造成了很大损失。在立法工作中为中介咨询机构作出些具体的规定，会有事半功倍的效果的。这是我们与发达经济体之间的又一差别，人家不需要讨论这个。